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（二）根本立场：以人民为中心党的二十大报告指出：坚持以人民为中心的发展思想。

易言之，实证宪法学最终还是要回到规范宪法的层面，[48]它表现了宪法学的不同延展方向。本文提出以方法论的个体主义来探究政治活动参与者的行为动机，并不意味着宪法工程就排除了集体行为、阶级、社会团体、政党等研究对象，也不否认整体主义、结构功能主义的价值。

[33] 方法论个人主义的原则在于这样一种信念，即个人构成了人之科学中分析的终极单位。[37] 赏善罚奸，国之宪法。[2]这种转移极大地推动了中国宪法学的发展，却也引发了某种深层次思考的危机——制度研究的薄弱以及制度反思的贫瘠。实际上，我国宪法同样设计了一套根本政治结构，它突出表现为党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，它当然需要更进一步的讨论。正如前文所述，作为根本法的宪法的原初使命就是要表征民主、落实民主，因此组织国家、授权政府始终是宪法不可或缺的内容。

在围绕主权——制宪权建构理论体系之后，对政治宪法的研究需要回归探究宪法规则的逻辑与结构，运用民主制度解决具体问题，思考如何控制民主。政治现象的基本观点是：政治现象是人的行动构成，或者说根源于人的行动。即便可以对行政协议作出拆分，法院的审查对象实际上亦无法受到相应限定。

从事行政审判的法官中，也有很多持类似观点。具体行政行为分立说与分立+拆分说是主要形成于我国行政诉讼司法实践中的本土理论。如前文所述，不论就意思表示抑或过程阶段而言，均无法支持拆分公式的制度化适用。毕竟行政协议并非抽象行为，而是如同单方行为一样皆是行政机关对个别、具体事件所为具有对外效力的法律行为，将之视为具体行政行为，似乎亦可成立。

[16] 张树义：《行政合同》，中国政法大学出版社 1994 年版，第 91 页。然而，所谓拆分公式不仅无法得到行政法学理支撑，亦无法在司法实践中形成制度化的适用模式。

在该书中，单方行为亦被认为系与行政契约不同对于具体事件所做的单方面的处理的具体行为或具体的行政行为。如此制度设置，无疑将致使行政协议制度丧失存在的基础。在此情况下，行政机关仍可在两种行为方式之间进行任意切换，所谓分立说亦无法真正确立。参见最高人民法院（2018）最高法行申 9449 号行政裁定。

签订行政协议是一个独立的行政行为，单方变更行政协议又是一个独立的行政行为，单方解除行政协议、不依法履行或者未按照约定履行行政协议义务，都属于一个个独立的行政行为。至于两种行为方式的具体制度内容，则分别见于该法第三章（单方行为）与第四章（公法合同），二者之间即因上述不同规定而形成制度隔离，并不存在混同之虞。从这个意义上来说，尽管此次修法将行政协议纳入受案范围，被认为系重大的制度创新和立法突破，但从行政行为概念体系上来看，此次修法不仅未能厘清原有问题，反而增添了新的争议内容。此问题的解决，亦有助于行政行为等相关概念的澄清以及行政行为概念体系的构建。

至少在司法部公布的《行政复议法》新法草案中，已经采纳新《行政诉讼法》中有关行政协议的表述。当然，可以被包含于协议之中的单方行为，并不必然限于变更、解除行政协议的行政行为，其他单方行为亦有此可能。

需要说明的是，张树义教授所称行政命令，就是本文所论述的单方行为。[18] 参见前注 ⑧，范扬书，第 166-172 页（单方行为）、第 193 页（合同行为）。

即便是行政机关对于签订合同作出的决定，亦不能构成单方行为。[56] 参见前注[40]，郑红葛、石磊文，第 243-244 页。笔者认为，诉讼程序规范的任务，应限于为实体法律关系中形成的争议提供解决程序，而不应在现有实体法规范之外，另行创制实体法意义上的规则。这一规定将当事人经协商自愿签订的协议所产生的争议排除在行政复议范围之外。形成上述状况的主要原因，在于现有实体法与诉讼程序法所形成的规范体系中，未能在行政协议与单方行为之间形成制度隔离。[32]参见姜明安：《行政诉讼法》（第 3 版），北京大学出版社 2016 年版，第 148、161 页。

行政协议与单方行为毕竟为两种不同的行为方式，二者之间的相互关系仍应基于分立说来确定。与原有分立说相比，此种阐述仅是放宽了具体行政行为的内涵，认为它同时涵盖行政协议与单方行为。

然而即便如此，司法实践中仍在基于分立说作出努力。由于此种阐述系在具体行政行为范畴之内界分行政协议与单方行为，因此笔者称之为具体行政行为分立说。

（一）分立说在我国行政法学发展初期，学界就注意到如何区分行政协议与单方行为的问题，并作出了清晰的学理判断。德国通说认为：对于同一对象，可以通过合同或者具体行政行为予以规范，而不可同时并用两种方式予以规范。

为使行政协议争议可以进入行政诉讼，将之视为行政行为的形式之一，有现实必要性。[20] 杨海坤主编：《跨入 21 世纪的中国行政法学》，中国人事出版社 2000 年版，第 401-404 页。学界的主导性观点为何从分立说转变为具体行政行为分立说，笔者迄今为止并未查阅到明确的学理解释，仅能推测主要是受到1989年《行政诉讼法》立法的影响。在行政协议订立之后，行政机关应以优先履行协议为原则。

正因如此，行政机关实际上可以在两种行为方式之间进行切换，似乎并未受到明确限制。基于上述分析，笔者认为以过程阶段来拆分行政协议，无法形成具有确定性的拆分方式，更不可能形成制度化的适用模式。

[89] 前注[42] ?，罗豪才主编书，第 231 页。但笔者认为至少就其中有关拆分公式的规定而言，与德国经验之间并无关联。

因此，如果说分立说构成学理阐述之基本模式的话，后两种学说则是立足于司法实践形成的演变形式。例如，江必新认为，行政合同是一种可以取代或补充行政决定的法律行为。

[88] 例如，在 2021 年发布的第一批行政协议典型案例中，最高人民法院认为，张绍春诉重庆市綦江区新盛镇人民政府不履行土地复垦行政协议案的典型意义为：相对人在行政协议诉讼中提出的诉讼请求形式上可能属于传统的单方行政行为之诉。协议优先原则仅适用于订立行政协议之后的阶段，亦可视之为并行禁止原则在此阶段的具体适用规则。因此，应在行政协议与单方行为之间作出更为清晰的界分，而不应使两种行为方式趋于混同。如此设置，片面突出行政协议中的行政性，却忽视了其应有的协议性，不仅有违上述第27条的规定，亦不具备任何学理基础，亟待作出新的制度安排。

典型的适用方式为：行政机关与相对人经协商一致确定作出单方行为的具体条件，例如在约定条件达成后由行政机关作出建筑许可。对于其他诸如订立、履行等过程阶段，该司法解释并没有明确规定为行政行为。

姜明安认为，删去具体二字后的行政行为基本上仍是原具体行政行为，但行政协议却并非严格意义上的行政行为，因此当下行政诉讼受案范围之内仍然是具体行政行为（或者是具体行政行为加行政协议）。[6] 参见于立深：《行政契约履行争议适用〈行政诉讼法〉第 97 条之探讨》，载《中国法学》2019 年第 4 期，第 212 页。

在此过程中，应以行政协议与单方行为之间的分立说为基本立足点，在适用并行禁止原则以及协议优先原则的基础上，致力于为行政协议争议另行构建一套程序制度，而不应继续沿袭原有围绕单方行为形成的制度。如此适用拆分公式，即便在司法实务界亦存在不同看法。